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私立大學退場潮下,被犧牲的師生權益——全臺潛在高風險學校分析,誰會是下一個未爆彈

08/19 閱讀時間 21 分鐘
  • 記者
    陳珮瑜
  • 設計
    曾立宇

報導重點摘要

  • 《私立高級中等以上學校退場條例》今年 4 月三讀通過,政府可以更直接介入專案輔導學校的經營,且學校停辦後的解散時程也會加速進行,卻讓部分學校選擇先自行退場,進而影響學生與教職員的權益。
  • 受少子化趨勢影響,私校校長坦言,生源不足致使學校收入降低,進而裁減專任教師數量,讓學校陷入教學品質難以提升的惡性循環。只要遭列入專案輔導學校,因為學校增加收入的方式受限,只能期待董事會找到資金,否則只能等待倒閉。
  • 雖然新法上路,但只有列入專案輔導的學校適用新退場機制,其餘學校仍以《私立學校法》的規定為準,雖然教育部承諾,確保教職員資遣費、學生的安置權益比照新法,「只能更好,不能更差。」但教團仍擔憂,會有學校鑽法律漏洞,逃避應有責任。

(2022-08-26 更新華梵大學回應於原文章;2022-09-06 新增台灣首府大學回應。)

才剛進入台灣首府大學休閒管理所就讀,陳建良想都沒想過,不到 3 個月後,自己可能就得轉學。

5 月 17 日一大早,他和同學正在準備稍晚的年度學術研討會。突然間,校長張淑中走進會議室,請所有人先到教室外簽名報到,表示要臨時舉辦說明會。

在場的學生一頭霧水。張淑中接著說:「各位同學,學校決定這學期結束後就停辦,我們會開始後續的安置作業,你們也可以想想未來要去哪裡。」

沒看到學校擬停辦的公告、不清楚轉介的配套措施,現場甚至沒有任何的大學部學生,錯愕的陳建良向校長提問:「那我們該怎麼辦?」

「教育部會想辦法,我們已經和教育部有默契了。」張淑中回答得簡潔有力。

陳建良後來才知道,教育部根本沒收到台首大的停辦申請計畫書,校長當時承諾的配套方案也全都不可能實現。後來成為自救會學生代表的陳建良語帶無奈,「今天一間學校要退場,機制是不是應該更周全一點?不要急著一刀砍,給學生造成困擾。」

「退場條例」通過  私校爭相「自行退場」

張淑中對此回應,5 月 17 日的說明會舉辦的匆忙,是因為她前一天早上才從董事會確定全面停辦的結論,基於想盡快與學生溝通,事前通知的時間和簽到的方式才出現落差,會議中已和學生解釋。

至於學生提及校方溝通與安置方式草率,張淑中表示,可以理解學生突然聽聞停招、停辦的消息會有情緒,但她並未說出「自己想想未來要去哪」等言論,當時聽聞董事會的決議,她的心情也是震驚且沉重,但作為董事會政策的執行者,校長能做的事情並不是改變學校停辦的命運,而是盡可能為學生向教育部爭取到更好的安置條件。

舉例來說,她在 5 月 23 日發表一封公開信給全校學生,指出其了解同學對於學校停辦的不滿,雖然上任只有3個多月,仍會努力解決問題,並提出「原校上課、他校畢業」的構想,如果台灣首府大學停辦,希望幫助學生盡量在原校上課,但取得鄰近私立大學的畢業證書。

即使台首大學生自救會發起遊行抗議,希望爭取原校畢業,教育部仍以「無法確保教學品質」為由,拍板臺南市台灣首府大學 111 學年度全面停招,7 月底將協助學生轉學,包含 33 名已完成報到的研究所新生。從 4 月傳出停招風聲、6 月遭列專案輔導學校,到 7 月確定各學制停止招生,台灣首府大學的退場程序可說是飆速進行。

除了台灣首府大學,宜蘭縣蘭陽技術學院今年也確定停辦,新北市華夏科技大學、南投縣南開科技大學則陸續傳出要把校地捐贈給公立學校的消息,後來都因意見分歧而暫時喊停。私立大專校院在這個學期突然湧現「跳船潮」,試圖加速離開高教體系,原因和今年 4 月立法院三讀通過的《私立高級中等以上學校退場條例》關係密切。

該法規定,如果學校財務惡化至影響校務營運,或是師資品質不符標準,就會被教育部列為「預警學校」;如果一個學年後仍未改善,或是出現積欠教職員薪資、招生違規、販售學歷等違法事項,將進一步進入「專案輔導」名單。

和過去法規相比,學校遭列專輔名單後,如果 2 年內未改善,教育部可下令停止招生或停辦,等到停辦 3 年後,政府才能解散學校法人,意味著停辦期間學校還可以尋找合作對象,尋求改制轉型。當時就有教團質疑,退場時程太過漫長,教育部的處理態度也過於消極。

教育部技職司副司長柯今尉解釋,專輔學校有 2 年的改善期,而且政府會加派董事進駐,監督學校的招生與財產處置。校方必須在期限內改善財務或教育品質問題,或者申請改制、與他校合併、改辦其他事業,否則將全面停招,並在該學年度結束時停辦。停辦後兩個月,政府就能解散學校法人,校產也須歸公。

新法上路後,政府可以更直接介入學校營運,停辦後的解散時程也加速進行,都讓辦學不力的私校疲於面對,乾脆「快刀斬亂麻」,先自行宣布停招、停辦,卻損害到學生和教職員的權益。

高風險私校大盤點:12 校收支連年虧損

這一波私校退場潮,潛在的高風險退場學校又有哪些?一所學校的經營狀況,可從學生數、教師數、師生比、註冊率等師生數量,以及整體的財務報表看出端倪。財務面部分,READr 分析 107 所私立大專校院近 5 年的收支餘絀情形,發現有 12 間學校連年虧損。

同時觀察這 12 所大學的學雜費收入變化,其中有 7 間學校的學雜費收入自 101 學年度就開始減少:包括華梵大學、大仁科技大學、聖約翰科技大學、育達科技大學、環球科技大學、東方設計大學及大漢技術學院。

除了少數宗教型和醫護相關學校,私立大學學雜費收入佔總收入的比例五成以上,因此長期的學雜費收入不足,會大大影響學校的財務情形。

教育部公開的私立大專校院財務燈號,依營運能力、償債能力、財務結構 3 項指標,共分析 7 項數值,並以不同顏色的燈號作為分級,紅燈是最差的等級。該 7 所大學 109 學年度的財務情形,有 3 所獲得 3 個紅燈,環球科技大學更是拿到 5 個紅燈,償債能力和財務結構指標全軍覆沒。

這 7 所大學 110 學年度共有超過 1 萬 6 千名在校學生、近 700 名專任教師,如果學校發生財務危機,他們恐怕都將面臨轉學的風險。

學生、教師數大幅減少是退場預警

從學校師生數量的減少幅度,則可以看見其遭受少子化浪潮的影響程度。READr 統計各私立大專校院 10 年的學生與專任教師人數,發現超過一半的,在停辦前 10 年都減少了逾七成的學生,以及約一半的專任教師數。

若以已停辦學校的師生減幅數作為參考標準,諸如新竹縣敏實科技大學、新北市聖約翰科技大學、新北市華梵大學等校,就可能面臨生源不足致使學校收入降低,進而裁減專任教師數量,讓學校陷入教學品質難以提升的惡性循環。

另外像是確定全面停招的高雄市和春技術學院、嘉義市大同技術學院等學校,目前正處於決定學校存廢與否的關鍵時刻。

「教育部補助窮學生就學,卻不補助窮學校辦學」

敏實科技大學舊名大華科技大學,近年學生數減幅一度超過四成,2020 年汽車零組件供應商敏實集團入主後,一口氣將原本的 10 個科系裁減至 3 個。校長曾信超指出,科系數量雖然減少,但全數與人工智慧領域相關,「這是我和敏實集團的共識,我的目標是全部的學生畢業即就業,由敏實集團全部吃下來!」

雖然敏實科技大學的師生數量較 10 年前相比,減幅都超過 8 成,且根據教育部財務燈號的資料,「學雜費收入變動率」已經連續 5 年是紅燈警示,不過曾信超滿懷信心,「老闆願意給錢,學校才有轉型的機會,現在學生數量雖然少,相信明年開始就會愈來愈多。」

作為佛教界創辦的大學,華梵大學在教育部「學雜費收入變動率」連續 5 年是紅燈警示,校長林從一回應,偏重學雜費收入的角度,對小型大學不甚公平,過去現金流的確有短絀的狀況,但 111 學年度推廣教育、産學合作、愛心捐款等收入均大幅成長,相較往年已大幅減少數千萬赤字,預計 112 學年度收支餘絀可轉為正數。

林從一表示,109 學年度學校資產達 33 億元,無負債、貸款,也從未欠薪,過去為了獎助學生就學,提供大一新生全額獎學金抵免學雜費、大二至大四最高等同全額獎學金額度的創新共學獎學金,平均每個學生每學年都可獲得近三萬,「可見財務狀況健全無問題」,同時還有許多教職員會陸續加入,今後將持續朝「精緻型大學典範」邁進,絕不退場。

相比之下,大同技術學院的「運氣」就沒這麼好。同樣是遭遇財務危機,敏實科技大學原董事會找到外來資金挹注,朝轉型之路邁進;華梵大學董事會持續募得足夠資金,轉變為精緻博雅型大學;大同技術學院卻因為董事會籌措資金困難,確定 111 學年度全面停招。

從資料上看來,大同技術學院專任教師數減幅近 5 成、學生數減幅逾 7 成,教育部財務燈號「學雜費收入變動率」近 4 年也都是紅燈警示。代理校長鍾任榮坦言,近 10 年學生數流失的速度很快,學校已多次出現財務危機,幾個月前被列為專案輔導學校,今年初剛好又發生和臺糖的租金爭議,因此教育部才要求停止招生。

停招的新聞傳開後,鍾任榮在校內辦了三場座談會,和師生交代近幾年的財務情況,「我們不像南華大學有佛光山,沒有富爸爸,只好關門大吉。」他表示,教育部會補助窮學生就學,卻不會補助窮學校辦學,「政府的心態就是窮就不要辦學,你就趕快自己解決掉。」如今的首要之務是維持教學品質,至於資金的問題,目前只有董事會可以解決,校方束手無策。

針對新上路的退場條例,鍾任榮認為對私校很不公平,「我們也想好好辦學、也想解決財務問題,但專輔學校就是不准開設推廣教育班、招收境外學生等。私校已經夠窮了,又被限制獲得收入的方式,變得只能依靠董事會去籌錢,其實就是讓已經很窮的私校變得更窮。」他指出,教育部要列管專輔學校,卻沒有提供輔導機制,只是要求董事會找資金,「好像就是不拿錢出來就等著關門。」

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高教工會組織部主任林柏儀補充,觀察過去私校案例,教育部常要求董事會捐資,「政府的說法是,學校的財務不佳,主管機關的監督責任,就是要求董事會捐資,但其實等同於暗示董事會趕快去找買家,只要找到買家、擺平了師生,我就會放你一馬,校產就有活用的機會。」結果要不是常遇到董事會承諾捐資又跳票,就是讓外資入主,變成像是買賣;當學校財務、招生有困難時,期望靠董事會捐資解決問題並不合理。

私校退場條例通過後,教育部正著手修訂相關子法,預計 8 月召開退場審議會,後續會公開專案輔導學校的名單,並包括董事名單、會議紀錄和財務報表。可以預見,未來被點名「留校察看」的學校即將面臨更險峻的招生與經營挑戰。

「有錢辦不了好學校,沒錢就一定沒辦法辦學,這是很殘忍的現實。」柯今尉指出,不管是因為少子化或是其他原因導致收入減少,學校早該有因應策略,像是如何開源節流、調整組織,而不是等到錢都燒光了,才說自己努力辦學。他強調,雖然學校法人是屬於公益性團體,終究還是要自負盈虧。

退場學校後來怎麼了?

如果私校已無心辦學,接下來的退場措施和清算程序足夠完備嗎?在新法上路前,臺灣自 2000 年共有 8 所私立大專校院全面停辦,它們各自遭遇了哪些問題?現況又是如何?

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「歷來每一間已經退場的學校,在我們看來都有點類似惡性倒閉,我忽然說我辦不下去了,高鳳、永達都是例子。」林柏儀指出,過去受限於《私立學校法》的規範,無心辦學的學校確定停辦後,除非董事會出現多次重大違規,否則不必重組,還有 3 年的時間可申請改制、復辦,校產運用彈性較大。

像是屏東縣永達技術學院就曾提案改辦社福機構,不過遭教育部退回,之後又傳出董事會變賣校地、挪用校產的爭議,直到 2020 年才改組公益董事會,接手清算校產,這段期間校產校地持續遭擱置、荒廢。

位於苗栗縣的亞太創意技術學院也有類似的困境。現任公益董事、前亞太學院助理教授黃惠芝表示,學校停辦 4 年形同被棄置,「如果有來學校看過,就可以發現校園不只是荒煙蔓草,而是所有能夠偷的,連樓梯邊邊的鐵條,小偷都可以偷,更別說電纜等等,防不勝防。」她指出,原本學校可以直接歸公,教育部也清楚該校資產大於負債,卻不願意協助,應該要有一個專責小組,處理退場學校清算的統籌問題。

針對黃惠芝的批評,柯今尉回應,亞太公益董事會的確表明希望校產能全數歸公,由政府代為處理債務,然而就他所知,亞太債務尚未經過會計師簽證,也沒有公告債權登記,「也就是說,沒有人知道亞太還欠外面多少人的錢,不是說把老師的(薪資)算一算就沒事了,這對任何一個政府機關來說,承接的風險都太大。」

此外,亞太公益董事和教育部對於校地該如何處置,意見持續分歧。黃惠芝強調,校地不該留給私人,應該留給國家,讓該校的處理模式成為一個典範的案例;但教育部認為,校地歸公後並不一定是作為校園所用,「可能是一部分的長照、一部分的老人大學、一部分的幼兒園」,董事不必執著一定要完整校地全數歸公,應該先把債務還清,再談後續規劃。

退場之後 師生何處去?

除了校產的命運懸而未決,大批的老師和學生因為學校倉促退場,命運有了很大的轉變。

2014 年因永達技術學院停辦而面臨中年失業的江照勇,原本是車輛工程系主任,年資已有 21 年,離開學校後僅短暫返回學界兼職一學期,就回鄉從農種植果樹,「但務農是靠天吃飯的,無法過活」,經營 5 年仍以廢園作收;期間也嘗試進入業界,但因為年紀太大,所以頻頻碰壁,至今無業多年。

江照勇回憶,當年校方要脅教職員必須同意減薪才得以續聘,結果只剩七成薪資,累計積欠的公保年金、鐘點費、導師費等,金額超過百萬,到現在都尚未償還,債權人多達上百人,「我們已經跟永達耗了超過 10 年,有同事都過世了,該拿到的(薪資)還沒有下文,更別提有更多資歷不足的老師,沒有退休年金,家裡負擔又大,只能在臺南、高雄、屏東到處兼課,如果碰到寒暑假,就完全沒收入。」

7 月 28 日,教育部通過公益董事會申請的 5185 萬退場基金墊付案,用來清償積欠教職員工的慰助金,共有 114 人同意簽署債權確認書,27 人則對債權內容有意見未簽署,江照勇便是其中之一。

「我們對董事會計算(退休金)的方式感到不解,還寄了存證信函給教育部和董事會,結果都石沈大海,他們都沒有回應。」江照勇表示,沒想到政府未進行後續的溝通,就直接通過了墊付案,並把未簽署同意書教職員的慰助金提存法院,「意思是把錢寄放在法院,不願意再和教職員溝通,要進入清算的下一個階段了!」

在亞太創意技術學院任職超過 15 年的陳老師與林老師(化名)則選擇西進中國謀求生路。陳老師表示,2018 年剛離開學校的時候,過得非常辛苦,突然沒有了工作,他得跟銀行貸款,才有辦法照顧還在讀書的兩個孩子以及年邁的父母;幸好之後有找到在中國的教職,工作了一年才把貸款還清。

「離開亞太之後,參加了很多面試,但因為我算是中年失業,所以工作很難找,真的要有人脈才能進其他的學校,沒辦法只好去大陸工作,沒想到又碰上 COVID-19 疫情。」林老師苦笑,校方停辦前曾說有轉介的安排,結果開缺的單位極少,也不符她的專業,最後不了了之。

她說,同校有不少老師跟她一樣,前往中國謀生,甚至還有人在疫情期間不幸過世,親友受政策限制無法前去處理,「真的是客死異鄉。畢竟都這把年紀了,誰想要流落他鄉?」林老師說,現在的規劃也是以中國的教職為主,「因為在臺灣已經沒有工作機會了。」

至於學生們的處境,陳老師表示,物業管理公司怡盛集團 2016 年入主亞太創意技術學院後,先是大量停招科系,再來透過併班併課的方式,剝奪學生的受教權,兩年間約有 5、600 名學生轉學;當時他帶著學生前往教育部抗議時,有些同學和官員講到聲淚俱下,「他們全是苗栗子弟,卻因為學校停辦被迫離開家鄉,有些人還要打工賺學費。」如果不是學校逼走學生,所有人都可以原校畢業。

林老師也認為,教育部的私校退場機制,就是放任私校倒閉,她還在校授課時,就感覺到學校正在荒廢:沒有保全、校務停滯、空間也開始雜草叢生。因為位處偏鄉,師生之間除了上課,其實也會關照學生在生活上的需要,她一開始也盡力安撫學生,一定會「護你護四年」,結果最後也無法兌現承諾。

原本在亞太創意技術學院就讀寵物美容學位學程的張致瑄,僅讀一年就被學校通知「寵美系即將廢系」,最後選擇休學投入職場,陸續在餐飲業、健身房和科技廠工作。因為沒有大學學歷,求職相對困難,張致瑄正在考慮要不要繼續升學,「還在想要讀什麼科系,當初就是不想浪費錢才不想讀大學,沒想到下定決心讀了亞太的寵美系,還是浪費錢,還浪費我的時間。」

她有個同學當時透過系主任牽線,轉學至臺北繼續就讀寵物美容系,校方不僅沒有從中協助,也沒有任何轉學相關的補償,而且很多學分還因無法折抵,使其必須延畢一年才能畢業。張致瑄說,他的同學是宜蘭人,去臺北上課還得在外面租房子,前陣子都在做服務業,最近才開始要找獸醫助理相關的工作。

退場「雙軌制」反成漏洞

從師生安置到校產運用,《私立高級中等以上學校退場條例》是否能補足過去《私立學校法》的漏洞,已停辦學校所衍生的爭議,都能不再發生了嗎?

林柏儀認為,依照新法規定,只有列在專案輔導名單上的學校適用退場條例,包括教職員離退能拿到資遣、退休跟離職慰助金,學生轉學他校而增加的支出能獲得補助,學校停招後董事會必須重新改組,停辦後校產就須歸公;如果未被列為專輔學校,師生無法獲得相應的權益,董事會可以繼續掌控學校,對校產運用也保有較大的彈性。

「法規這種東西,只要有寬鬆跟嚴格的雙軌,大家(私校)就會想去走寬鬆的,所以這個雙軌制就會造成一種假象,最後私校退場還是會回到私校法,完全沒有解決任何問題。」他進一步強調,工會曾建議任何一間學校想申請停招、停辦,只要還沒解散,就是按照退場條例執行,而不是被列為專輔學校才適用。

對此柯今尉回應,私校如果未列專輔名單就申請停招、停辦,退場條例會是師生權益的最低標準,教育部會確保教職員資遣費、學生的安置權益比照新法,「只能更好,不能更差。」私校不能積欠教職員薪資,資遣費須全額負擔,學生安置也不能申請退場基金補助。

長期研究臺灣高教體制問題,輔仁大學社會學系教授戴伯芬認為,政府應該先對私校做分類,找出認真辦學,但受限大環境而被迫退場的學校,以及意在炒地皮賺快錢、無心辦學的學校,再個別設計存續機制或退場措施。

針對退場措施,戴伯芬指出,退場條例仍沒有明確設立退場的標準流程,而是基於「大學自治」,讓學校自行提出停辦計畫書,再由教育部審理。她強調,教育部應該要定清楚做法,然後要求學校務必遵守;如果教育部不去承擔這個角色,就會讓學校有很大的空間可以上下其手。

再者,現行的規範仍不足以保障師生權益。戴伯芬舉例說明,像是學生轉學的衍生成本,並不只是交通費,還包含住宿跟生活費,都須考量在內;老師離退的相關權益,目前最多是墊付六個月最後在職的薪水,但對於私校教師最大的困境,是其沒有「可攜式年金」,只要一換學校,年資就無法累計,直接影響退休金,「如果福利無法等同於國立大學,那所有轉換(學校)的成本都得由老師自行負擔。」

至於校產處置部分,依照私校法退場的學校有較長的時間可以尋求改辦其他事業,戴伯芬建議,內政部可成立跨部會的小組,監督私校轉型,「因為學校有可能會轉成社福單位或是文化單位,這樣相關部會都可以一起討論,也可以稀釋教育部專斷的角色。」

大學過剩?社會責任?他們怎麼看現今大學的定位

「我覺得只要進入專輔名單的學校,其實就該退場,因為臺灣的學校太多,不用再苟延殘喘。」戴伯芬認為,高等教育和義務教育並不一樣,後者基本上是希望民眾就近入學,獲取必須的知識;但大學比較像是提供學生一個離開原本生活模式、接受更多不一樣刺激的場域,因此她並不認同「大學在地化」,臺灣應該把高教資源集中給有心辦學的學校,讓無心辦學的學校儘速退場。

林柏儀看待大學的立場,則比較側重於其弭平城鄉差距的角色。他表示,很多瀕臨退場的學校都位處偏鄉,如果這類高教事業辦學不錯,卻受困地理環境不佳,政府就該給予多一點的補助,這是積極面的做法。

如果資源不足,教育部也可以退而求其次,輔導學校穩健退場,例如停招後三年再停辦,讓校內學校都能原校畢業,期間若校方出現財源短缺,政府可以先借錢墊付,等之後學校停辦後校產歸公,再來清算財產,「等於教育部之後拿到的東西,會遠大於現在借出去的資源。」

作為一個私立大學經營者,鍾任榮認為,私立學校的出現有其歷史脈絡,早期公立學校不足,私立學校擔起社會責任辦學,像大同技術學院有很多學生,都是領中低收入的補助;如果私校退場條例造成很多學校停辦,其實受到最大影響的還是學生。鍾任榮表示,部分私立大專校院不是沒有能力辦學,是因為大環境變化太快,學校跟不上腳步,如果面臨到財務問題,教育部還是可以協助私校繼續生存下去。

面對母校的停招風波,陳建良感嘆,像是大學部三年級的學生,原本在暑假要開始實習,但停辦的消息一傳開,廠商只好中止合作,對雙方都造成很大的困擾。或是說外籍學生想要租房子,房東也不敢租給他們,因為擔心學生未來會被遣返。

他再分享身邊同學的小故事:有個馬來西亞的女孩子,2016 年就來台首大讀書,現在在讀研究所,她的中文、印尼文、英文都很好,在校期間幫了學校很多忙,像是協助工廠翻譯印尼文文宣,也幫學校周遭的店家寫了很多翻譯的東西,做足了國民外交。

「但她在聽到學校可能關閉的風聲之後,這陣子變得很擔心害怕,還跟我講到哭得唏哩花啦,不知道之後該怎麼辦。」陳建良說,這些微不足道的小事,都是一個個努力生活的人最真實的故事,也都是政府跟學校看不到的面向。

註:READr 就報導中提到的學校逐一邀訪,將回應及結果一併呈現如下。

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