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Apr 13, 2020

【武漢肺炎】READr 調查結果:為了防疫需求,你可以接受權益被限制嗎?

自 1 月 21 日臺灣出現首例確診嚴重特殊傳染性肺炎(下稱武漢肺炎)後一個月,政府第一次祭出限縮人民行動自由的禁令。那天是 2 月 23 日,當時鑽石公主號近 4 千名乘客,已經有超過 5 分之 1 的人確診,因此,焦點聚焦在郵輪上的臺籍乘客,以及是否要對日韓採更嚴格的邊境管制,較少人注意到接下來指揮官陳時中宣布的事:「因應國際疫情蔓延,越來越嚴重,我們要著手整備醫療系統,」他語調平緩地說著,「更重要的是我們今天要宣布,要求所有的醫事人員,除報准外,不得出國。」


消息在醫界迅速發酵,臺北市醫師職業工會、臺大醫院企業工會當天就發布聯合聲明,呼籲政府盡快解釋細節。


醫事人員出國禁令爭議未歇,不到一個月,指揮中心又再禁止高中職以下師生出國,並宣布實施「明知故犯條款」,執意前往旅遊疫情建議第三級國家的民眾一旦確診,視情節輕重公布姓名。


面對記者追問法源為何、明知故犯定義等問題,陳時中僅回答還在研議,直到隔日才表示,法律依據是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(下稱《特別條例》)第7 條,但其餘配套,至今付之闕如。

《特別條例》第 7 條

指揮中心最近出現爭議的措施,還包括 4 月 9 日要求全臺酒店及舞廳停業,但提到相關法源,副指揮官陳宗彥僅以「這是地方主管機關權限,法源依據有很多」輕輕帶過。關注性工作者權益的日日春關懷互助協會隨即發布新聞稿,呼籲政府先以勸導來落實防疫,並說明法源與紓困措施,而非不分青紅皂白全數停業。


政府的防疫命令下得又急又強硬,法源卻得靠坊間自行解讀,也成為網友意見不合、激烈交火的焦點,尤見於指揮中心每日的記者會網路直播留言。有支持者認為「防疫即作戰,非常時期要用非常手段」,也有反對者批評「防疫就算重要,不應該違反憲法對人民的保障」。


READr 線上調查:意見分歧,但都認為規範要更明確


在激烈的爭執中,能不能找到共識?READr 透過民意調查分析工具「Pol.is」,在網路上發起投票與意見徵集,主題是「為了武漢肺炎防疫的需要,你可以接受你的權益被限制嗎?可以限制到怎樣的程度?」,並先拋出 10 個問題,提供網友選擇以及發表評論。


截至 4 月 9 日,三週內共有 408 人參與討論。「Pol.is」會在歸納每個人的看法之後,先列出大部分參與者的共同意見,再依照相異的想法分門別類,把參與者歸類到不同的群組。

類似想法的人被分到同一組中,想法比較獨特的人會被獨立出來(圖片來源:pol.is活動頁面)

從結果的視覺化圖片可以看到,「Pol.is」將參與者分成群組A(共 89 人)和群組 B(共 79 人),其餘的 240 人則散落在群組之外,意味著針對現行的防疫措施,參與者的意見傾向仍非常歧異。

哪些意見最分歧

從這 3 個意見分歧的觀點來看,可以把出國禁令分成兩個層次,一個是「是否贊同禁止學生出國」,另一個是「是否贊同所有人都不能出國」。針對這兩個命題,參與者都抱持較兩極的看法,顯見對於政府限制人民自由出入境,支持與反對的聲音勢均力敵。

哪些意見最具共識

雖然參與者對於防疫措施執行的細節有所分歧,調查結果倒是導出了一個重要的共識:有 97% 的人認為,非常時期執行這些措施有必要,但對於政府規劃且推動措施的方式,還有改善的空間,可以以特別條例來規範,並規定明確的時效性和退場機制。


蔡政府目前以 2 月 25 日三讀通過的《特別條例》回應大部分的法源爭議,但現有的《特別條例》真的夠完善了嗎?


政府禁令前未與第一線溝通,防疫成本個人擔


「禁令開始前,政府並沒有和工會溝通過。」臺北市醫師職業工會醫師陳秉暉表示,部分醫院在禁令公布前就已經要求醫事人員不得出國,因此對於指揮中心全面推動政策並不意外。但陳秉暉認為,政府並不了解第一線人員會遇到哪些問題,導致禁令推行至今,工會仍接到許多勞資爭議的投訴,多半是員工遭不當扣假、扣薪。


法律部分的爭議,日前高雄地檢署檢察官姚崇略以「法務部不應在防疫作戰中缺席」一文投書媒體,指出指揮中心宣布的防疫措施,例如限制部分人士出國、公布非必要出國且確診者姓名,甚至是最新未保持社交距離將予以開罰的規定,法務部都未出席記者會,僅由陳時中出面解釋「法源依據沒有問題」。


法務部特別對此發布新聞稿澄清,稱針對防疫作為和法律依據提供指揮中心專業法制意見和具體建議,並參與訂定《特別條例》,「可謂無役不與」。


專家:如果法務部「無役不與」,條文不會那麼簡陋


不過,東吳大學法律學系教授胡博硯認為,如果法務部真的務實提供指揮中心建議,《特別條例》第七條就不會只有短短一行帶過。胡博硯提到,法務部擔心條文寫的太明確,如果指揮中心又有新的防疫需求,會受制於法令,所以才遲遲未推動進一步修法,也讓陳時中在第一線蒙受質疑。


在 READr 一開始提出的 10 個問題中,扣除掉上述最分歧的前三名,可以發現在「若家人明知故犯出國且確診,應公布其姓名」一題中,參與者有著較兩極的意見;但當選項為「應公開所有明知故犯者姓名」,就比較多人持反對立場,可見參與者對於個資遭揭露一事,仍謹慎以待。

資料來源:READr X Pol.is 調查


身處爭議前線:他們怎麼看待防疫措施?


而受到防疫規範約束的人們,生活受到什麼樣的影響?READr 訪問了在教學與醫療現場的第一線人員,包括高中老師、大學教授、學生、醫師和護理師,發現大部分的人對禁令抱持正面態度,少部分的人因政策漏洞,陷入勞資爭議。

有法源爭議的防疫措施

「其實我們在學期期間本來就很少出國。」在南部某高中教授國文的黃小姐說,高中職老師想要出國得經人事同意,但人事通常不太願意放行,所以如果連假想出國旅遊,很多人都是私下規劃;對老師來說,指揮中心明令禁止出國,只是提醒其無論明暗都先暫緩行程。就她所知,身邊的老師和學生一來沒有時間,二來較少需求,都蠻能接受這項禁令。


大學部分,由於國內外大學交流機會較多,這次受到比較大的影響,雖然教育部因應《大學法》及大學自主,並未明文禁止師生出國,但 3 月 17 日仍發函大專校院,要求至學期結束日為止,各校應避免教職員工生「非必要」的出國。


政治大學歐洲語文學系教授張台麟就分享自己的行程:原本3 月下旬前往歐洲的計畫取消、「臺灣歐盟論壇」延期、邀請駐臺歐洲各國代表來校的活動也受到波及。張台麟表示,校方在防疫上較為謹慎,大多是依政府疫情指揮中心的建議,決定取消或延期。


就讀高雄餐旅大學顏同學的國外實習計畫也出現變化。他在二年級時應徵到新加坡飯店的實習機會,沒想到隨著國際疫情越來越嚴重,有些同學提前返國,有些國外企業取消實習,他錄取的飯店則是至今沒有提供新的資訊,不確定能不能成行。由於實習課程會直接影響學期分數,顏同學表示,校方設立實習輔導委員會,協助聯繫海外廠商或討論配套措施,並不會強制要求學生不能出國。在他看來,政府措施立意良善,畢竟此刻出國風險實在太大。


「醫療人員都有共識,飛機能避免就不要搭。」臺大醫院骨科醫師李元甫回憶,過去在上公衛課程時,SARS 經驗的討論都是上課重點,所以碰到武漢肺炎,醫療人員反應很機警,大體也算團結,且在這個關鍵時期,醫療人員是很重要的資產,「講句誇張的,損失一個醫事人員,就等於炸掉一條口罩生產線」,為了國家整體的防疫目標,基層醫師還算可以接受這個限制。


民眾體諒政府的舉措,願意一同扛下抗疫大任,但仍有部分的人,因為制度的不完善而苦不堪言,新北某醫院的王姓醫事人員就透露,政府要求醫事人員如果需要「自主健康管理」,就不得上班,但她卻在自主健康管理期間遭醫院要求只能請事假,形同變相扣薪。該醫事人員強調,現行勞動法規是「因居家檢疫、隔離不能上班者,公司不得以事假為由扣薪」,但自主健康管理者還是可以上班,只有醫事人員被政府特別限制,就她所知,很多醫院的醫師、護理師也有類似的困境。

攝影:吳貞慧

禁令定義模糊 指揮中心未來恐訴訟纏身


根據指揮中心的說法,禁止醫事人員出國是為了「保護醫療量能」、禁止高中職師生出國是為了「避免群聚感染」,但中山醫學大學公共衛生學系教授翁瑞宏指出,指揮中心並沒有提出足夠的科學證據,驗證禁止此類特定人士出國,真能達到預期之目的。如果是根據科學原則制定的措施,禁令就不該只限縮部分人士,而應該一體適用,禁止所有人出境,如此既可以極大化降低病毒傳播的可能性,也不會衍生公平性的質疑。


除此之外,法源的模糊不清,也是特定族群旅遊禁令遭人批評的原因。陳秉暉指出,衛福部原本援引《醫療法》和《醫師法》,但此二法只規範醫療機構與醫師,無法涵蓋所有人員,之後行政院長蘇貞昌才改口,法源是《特別條例》第七條。臺灣人權促進會副秘書長何明諠進一步質疑,法條中稱「指揮中心為了防疫,可以實施『必要』措施」,但立法院卻沒有針對「必要」提出明確的定義與監督方式,「彷彿張著防疫大旗,所有措施都有必要。」


法源與必要性不明的問題,還展現在另一個防疫政策:明知故犯條款。根據陳時中的說法,該條款有兩個層次,第一個是「3 月 16 日之後前往疫區者,返國後沒有居家隔離補償金」,第二個是「3 月 16 日之後前往疫區且返國後確診者,視情節之嚴重公布姓名,並加收其他費用」。當時陳時中回應記者提問,稱該條款兼顧「防疫」和「懲罰」,但「懲罰的意味多一點」。


「明知故犯不是法律常用語,界定上會有問題。」胡博硯指出,公布明知故犯者姓名,不僅違反法律的比例原則,定義也太模糊。此外,公布姓名涉及人民隱私,除非指揮中心能合理解釋,公布姓名對防疫有何幫助,否則疫情結束後,如果有民眾提出司法救濟,指揮中心會法律訴訟纏身。

圖右為行政院長蘇貞昌,圖左為衛福部長陳時中。攝影:翁睿坤

恐慌引岐視 反製造出防疫破口


疫情發展至今,國內已有多個案例,因個人相關資訊遭揭露而不堪其擾,包括臺北市某高中傳出有確診案例後,學生想搭公車,卻被司機以「客滿」為由拒載;北市有民眾一家四口赴義大利旅遊,返國後全家確診,其個資竟遭派出所副所長洩漏,連住家都被肉搜。


光是確診者所在的場所曝光,就引發社會極大的恐慌,何明諠擔心,當確診者的名字見諸於媒體,恐怕只會帶來更大的歧視。患者害怕被霸凌,也可能蓄意隱匿病情,反而出現防疫破口。翁瑞宏則建議,要使「防疫」與「懲罰」兼具效果,可以參考新加坡作法,註銷確診者的旅行簽證,或是要求確診者參加防疫教育課程,甚至處以社會勞動服務。


回到法律面向,政府的任何作為,都得接受法律規範,現在指揮中心推動的爭議措施,法源多是依據《特別條例》第七條,然而政大法學院副教授廖元豪指出,第七條條文法律明確性不足,幾乎可說是「空白授權」,但指揮官能做的必要措施,都不該逾越其他法律和憲法基本權利,必須限縮解釋。


何明諠則點名法務部,應當盤點相關法律依據,給予行政院法律諮詢,但疫情至今三個多月,始終未見其就法學專業的角度出發,提供疫情指揮中心法律意見,從這次指揮中心在許多防疫措施上爆發法律爭議,或是措施先行,後續的法源解釋卻跟不上,就可見一斑。


疫情是長期抗戰,胡博硯建議,指揮中心應通盤確認防疫措施是否有法律授權不足、甚至違法的疑慮,讓當前及未來政策的法律性質、使用時機和救濟途徑能更明確化。

第七條修不修?各黨怎麼看

時代力量立委邱顯智 3 月 23 日提出修正草案,針對法律空白授權的問題,列出 4 項應變處置或措施,明定指揮中心的管制範圍,包含:管制人民前往疫區或感染區、管制疫區或感染區人民工作或營業、限制或禁止疫區或感染區人民無正當理由離去其住居所、其他限制人民自由及權利之處置或措施,並訂出管制期限。


國民黨立委蔣萬安 3 月中的時候,曾批評《特別條例》第七條有授權不明確的爭議,希望能推動修法。不過經過朝野協商之後,國民黨只有立委曾銘宗提出的修正案,重點放在「增加紓困經費至 3300億、個人綜所稅新增振興消費支出扣除額,以及減免稅賦」,黨團主任沈建億表示,修法方向仍著重在紓困面,並未針對第七條提出版本。


至於臺灣民眾黨黨團總召賴香伶,過去也曾表態修法,希望在《特別條例》中列出指揮中心可管制的種類、對象和時間,但辦公室主任之後透露,暫時不會提修法版本,但盼能在朝野協商時,推動建立《特別條例》事後的審議機制,他表示,社會氛圍仍關注在經濟紓困方案,因此要處理第七條修正案,「可能要等到下次了。」


行政院院會在 4 月 2 日通過《特別條例》修正草案,針對原先的 600 億紓困特別預算追加 1500 億,總計 2100 億,第七條的內容則未見著墨,也沒有其他的民進黨立委提出草案,民進黨黨團書記長鍾佳濱表示,黨內委員多是針對紓困方式提出意見,例如減免稅負等,並無人提案修正第七條內容,會在 13 日下午的朝野協商會議中,討論時代力量提出的版本。各黨團已在上週的會議中取得共識,同意排除 1 個月協商期,最快 14 日完成三讀。


在這場看不見終點的抗疫馬拉松,不少人全神戒備,天天鎖定指揮中心的例行記者會,追蹤最新疫情,也願意接受自身權益遭限縮。然而,即使臺灣有效控制疫情,民眾對於管制措施的部分疑慮,仍未得到政府直接的答覆,誠如此次調查的「最大共識」,除了讓特別條例規範更完善以外,也應有明確的時效性和退場機制,是自詡以法治國的臺灣政府無可迴避的責任。


記者/陳珮瑜

圖表製作/陳珮瑜、李又如

封面照片 / 指揮中心提供


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