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2018/12/11

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【他山之石系列】奈及利亞公民科技組織 CODE —— 線上線下分進合擊追金流 洗刷貪腐與貧窮污名

文/吳凱琳
奈及利亞北部的札姆法拉州(Zamfara),原本是重要的農業產地,2008 年金融危機爆發之後,全球經濟陷入大衰退,金價飆漲,蘊含金礦的札姆法拉自然也被捲入這股淘金熱潮之中。只是誰也沒料到,最後竟演變成一場悲劇。
許多村民為了掙錢,挺而走險非法採礦,將含有高濃度鉛的礦石帶回家,土法提煉黃金。淘洗後的廢水、廢礦石任意丟棄,污染水源和土壤。導致大約有 400 名 5 歲以下的孩童因鉛中毒而死亡,2,000 名孩童血液內的含鉛量過高。
2010 年 3 月,鉛中毒事件曝光,世界衛生組織、美國疾病管制與預防中心和其他國際非營利組織投入大量人力、物力、和資金。兩年內 7 個受污染村莊完成環境清理,中毒的孩童也獲得治療。
然而,還有一處村落被徹底遺忘,苦苦等不到政府撥款,沒人知道該給的補助款項究竟去了哪裡。
2012 年 5 月,當時的奈及利亞總統古德洛克‧強納森(Goodluck Jonathan)承諾,將提撥 540 萬美元,協助巴格加村清除鉛污染。但隨著時間過去,這筆錢依舊不見蹤影。
此時,遠在 500 公里之外的首都阿布加,24 歲的漢姆札特‧拉瓦爾(Hamzat Lawal)才剛辭去工作不久,成為全職的社會運動者。巴格加村的新聞吸引了他的注意,8 月他親自去了一趟巴格加,眼前所見情景,讓他下定了決心。
拉瓦爾和朋友成立非營利組織 CODE(Connected Development),發起「追金流」(Follow the Money)倡議,進行多次的田野調查、現場訪談與社區大會。
11 月,拉瓦爾發起「搶救巴格加」(#savebagega)網路社群活動,訴諸國際會,集體向政府施壓。
12 月,拉瓦爾再度發動新一波網路活動,邀請民眾在強納森總統的臉書粉絲頁上留言以下的內容:
「強納森總統,為什麼還不發放你在 5 月時承諾的補助金,協助札姆法拉州清除鉛毒?當地的兒童生命垂危,政府卻不採取任何行動,只會讓更多兒童的性命陷入危險。」
2013 年 1 月,距離強納森總統做出承諾的 8 個月後,這筆金錢終於「現身」,而不再莫名地「被失蹤」,雖然這種情況在奈及利亞是屢見不鮮。
「貪腐黑洞」(black hole of corruption)是奈及利亞長久以來難解的大問題。

非洲第一大經濟體,同時也是貧窮大國

根據國際透明組織(Transparency International Nigeria)公布的 2017 年清廉印象指數(Corruption Perceptions Index),奈及利亞在全球 180 個接受評比的國家當中排名第 148。
因此,儘管奈及利亞是非洲第一大經濟體,但是讓其他非洲國家稱羨不已的經濟果實,平民百姓卻是看得到、吃不到。
國際貨幣基金會(IMF)2018 年 4 月公布的「全球經濟展望資料庫」顯示,2017 年奈及利亞GDP(國內生產毛額)達到 3,760 億美元,在非洲排名第 1,全球排名第 31。但是,奈國的人均 GDP 僅有 1,994 美元,在非洲排名第 16,全球排名第 139。
根據美國布魯金斯研究院(Brookings Institution)的研究報告,今年奈及利亞首度超越印度,成為全球擁有最多極端貧窮人口的國家,達到 8,690 萬人,並以每分鐘新增 6 人的速度在成長;反觀印度,則是以每分鐘減少 44 人的速度在下降。非洲開發銀行指出,目前有 80% 的奈及利亞人民,每天的收入不到 2 美元。
「這是為什麼我決定投入開放資料領域,要消除奈及利亞的貧窮,必須先解決貪腐問題,一旦所有資料公開透明,便能確保政府的資源真正投入在地方社區,」在 CODE 負責策略規劃與專案管理的錢伯斯・烏米祖萊克(Chambers Umezulike)談及自己投入此領域的初衷時說道。
(圖為錢伯斯‧烏米祖萊克,photo credit: cc-by 4.0 g0v Summit 2018)

線上線下分進合擊,結合社群與社區追金流

近幾年,奈及利亞國內公民科技社群的發展已有長足進步。最前端的開放資料與資料庫建立,已經有不少公民團體投入,例如致力於公部門預算資訊簡化與視覺化、方便大眾查詢與分析研究的 BudgIT,以及整合政府標案資訊的「開放標案資料庫」Budeshi網站
「追金流倡議」著重的是後端的監督與追蹤。從公開資料庫或新聞報導挖掘政府預算與招標資料,並鎖定政府最末稍神經、人口數在 8,000 人以下的偏鄉社區作為觀察點,監督與追蹤政府預算是否只是「紙上談兵」。
一旦發現預算或招標案「有名無實」,根本沒有被執行,便是追金流倡議團隊介入的起點:
◎根據《資訊自由法》(Freedom of Information Act, FOI)向相關政府單位要求提供預算案和招標案執行的相關細節與資料。同時,進行田野調查與現場訪談,第一手紀錄社區面臨的困境。
◎運用網路社群對外發聲、尋求支持,吸引國內外媒體報導,向奈及利亞政府單位施壓。
◎取得社區意見領袖支持、凝聚共識,避免地方上錯綜複雜的政治黨派與種族因素而削弱社區的參與意願。
◎定期舉辦公開會議,邀請社區居民、政府單位、承包商、公民團體共同參加,在監督之餘,更重要的是建立直接對話的管道。
烏米祖萊克特別強調,團隊只鎖定 3 大領域:教育(小學的校舍興建與教材提供)、醫療(基層醫療中心興建、疫苗與醫療用品供應)與環境(水源),「這些領域不僅與社區最直接相關,而且是最迫切需要解決的問題。」若從統計數據上來看,確實如此。
◎根據聯合國兒童基金會(UNICEF)統計,奈及利亞有 1,050 萬名兒童沒有上小學,是全球最高。
◎非洲人口與健康研究中心(African Population and Health Research Center)的報告指出,奈及利亞每年有 4 萬名產婦死亡,高居全球第 2,僅次於印度,原因是偏遠的貧困鄉村缺乏基層醫療中心或是無力負擔費用。
◎由奈及利亞政府和聯合國兒童基金會共同進行的調查顯示,90.8% 的家庭所飲用的水含有大腸桿菌等細菌和渣質。

一個奈及利亞,兩個世界

被問到監督與追蹤過程中曾遭遇的難題,烏米祖克萊毫不猶豫指出,政府態度是最大阻礙。不同層級、不同地區的政府單位不同調,是常有的事。「在聯邦政府層級,開放資料已經有大幅度的進展,比較大的問題出在州政府或地方政府,」烏米祖萊克說。
仔細分析 CODE 公布的 2017 年工作成果報告便可發現,去年「追金流倡議」團隊總計發起 31 項專案,其中有 27 項專案曾向政府單位提出資訊公開要求(FOI request),希望進一步提供預算或標案執行的相關資訊(例如執行期限、承包商資料、工程細目等)。
27 項專案中,有 16 項專案的資訊要求,未獲得任何回應。另外獲得回應的 11 項專案中,僅有 4 項專案確實取得需要的資訊。其餘則收到的回覆是說需要更多時間蒐集資料,自此之後便無任何下文,或是直接表明該地區並不適用資訊自由法。
事實上,早在 2011 年,奈及利亞聯邦政府便通過《資訊自由法》,但仍有許多州政府宣稱,該法案不適用於當地。此外,2016 年 7 月,奈及利亞聯邦政府正式簽署加入開放政府聯盟(Open Government Partnership)。然而,至今年 8 月為止,仍有許多州政府並未簽署加入。
如果以地區來分,「相較於南部,北部的地方政府較能認同開放資料,也比較願意和公民團體合作。」烏米祖萊克補充說道。
不過,奈及利亞地方上政治局勢的錯綜複雜,也常常讓工作人員陷入險境,甚至是受到生命威脅。不論是進行田野調查、現場訪談或是舉辦會議,聯絡警方或安全單位成了必要的 SOP。
另外必須克服的挑戰是,在推動社區參與時,必須大量依賴在地社區的志工。「原因之一是不同社區有各自的方言,」烏米祖萊克解釋,「另一個原因是許多人不識字,必須依靠口語溝通。」根據聯合國教科文組織 2015 年估計,有大約 6,500 萬的奈及利亞人是文盲,成年人的識字率僅有 57%。要能找到會說當地方言、了解當地民情,又能理解與認同追金流倡議的志工,有時不是一件容易的事。
儘管仍有不少難題需要解決,但歷經 6 年的耕耘,CODE 已發揮一定的影響力,去年從知名樂團 U2 主唱波諾(Bono)的手中接過「One Africa Award」獎座,這個獎項主要頒給運用創新方法解決貧窮與疾病問題的非洲公民組織或非營利組織,每年僅有一名得主。
近來 CODE 積極推廣這套成功模式到更多地區,並吸引更多人加入。CODE 建置了 iFollowTheMoney 平台,提供完整且系統化的工作法和流程以及詳細的操作手冊。任何人只要有意願,都可以透過這個平台取得需要的資源與援助,在自己的國家、社區發起追金流專案。

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