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當大火悲劇不斷重演,消防安全立法卻持續卡關
《消防設備人員法》
太陽花學運抗爭者訴訟官司打 7 年,關乎民眾抗議權利的集會遊行自由修法仍原地踏步
《集會遊行法》
當開發案不斷入侵傳統領域,原住民的土地正義在哪裡?
《原住民族土地及海域法》
立法院時光機
政治角力下,那些年被卡關的法案
亞泥挖礦爭議、城中城大火、女大生被跟蹤後喪生⋯⋯爭議社會事件發生後,總是迎來修法的呼聲,但最終能順利通過的法案卻寥寥可數。有多少法案被擱置在立院多年?又為何遲遲無法三讀通過?政治勢力、利益團體如何在其中角力?READr 爬梳近四屆立法院紀錄,試圖還原 8 千多筆法案在立法院的歷程,以及各黨如何推進這些法案。
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法律修正過程是國家體制進程的縮影,每一次修法,都是一場長途跋涉。

2008 年至今,立法院通過不少讓國內產生重大轉折的法案,例如同婚專法《司法院釋字第七四八號解釋施行法》,讓婚姻平權往前邁進一大步;《促進轉型正義條例》,臺灣正視歷史創傷,讓受難者得以平反。

但其實有更多的法案,就此石沉大海,或是不停地在程序中循環,反覆歷經提案、一讀、委員會審議、二讀,卻始終等不到立法院三讀通過,無法回應社會的期待。

READr 爬梳近四屆立法院紀錄,從這 8 千多筆法案歷程可看出,各黨對該法案重視程度以及是否牽涉各方利益,導致其推動修法過程困難重重。

公民監督國會聯盟執行長張宏林分析,法案不通過原因可略分為五種,包括是否發生社會事件,引起修法聲浪;是否被列為行政院優先法案;法案完全沒共識,可能是藍綠、利益團體衝突;法案有共識,卻因為細項爭議多,或是必須修憲,門檻過高導致無法通過;執政在野立場對調而反對。

冷凍型法案:提案多但沒有召委願意排審

在這 8 千多筆法案中,其中有 11 個法案,連續四屆都有立委提案,但 13  年來都沒有召委願意排審,遲遲無法進入實質審查階段,堪稱「冷凍法案」,包括《原住民土地及海域法》草案、《優生保健法》第 9 條等。

口袋國會指導委員、世新大學行政管理系教授陳俊明認為,這些法案跟民生連結弱、不迫切,「每個政黨有太多的『優先』,這些不迫切的法案真的永不見天日。除非遇到特殊社會事件,才有機會被排審。」這同時也代表兩大黨都不看重這些法案,「外面喊再大聲都沒用。」

前民進黨立委尤美女舉例,《優生保健法》第九條,涉及是否強制規定人工流產必須要有思考期,對已到最後流產期限的婦女是否公平,該條文也涉及未婚少女墮胎問題。「因為問題持續存在,每屆都有立委提案;但又因為爭議太大,就擺在那裡。」

爭議型法案:各方利益交錯,始終無法通過

而與上述類型法案相反的是「爭議型法案」,共有 52 筆。雖其為重要議題、社會支持,但牽涉各方利益、社會爭議多,導致其連續四屆都有立委提案、排審,卻始終無法通過。

以《集會遊行法》及《立法院職權行使法》為例,無關乎藍綠價值,誰是執政黨就反對,誰是在野黨就支持。

陳俊明解釋,《集會遊行法》希望修法將現行「許可制」改為「報備制」,以及擴大集會區域,「在野(政黨)就希望警察什麼都不要管;不過(政黨)一旦執政,就會擔心(集會遊行的)群眾變暴民。」

曾在國民黨立委辦公室擔任資深國會助理的小佳(化名)說,當碰上大規模群眾運動,「集遊法」才會受到關注;一旦街頭平息,大家就當作沒看到,「不論哪個政黨,都認為搞不好哪天又執政,各有謀算,反正就偶爾排審,只是為了給你(執政黨)難看而已。」

其中《消防設備人員法》也碰上極大爭議,已在立法院六進六出,延宕超過 20 年。其爭議,主要包括細節如何訂定,牽涉不同利益團體角力。小佳就透露,若修法通過,消防安全設備檢查將由專業的消防設備師士承接,影響既有執業的建築技師、土木技師、水電技師等等。

小佳表示,某會期時,原本國民黨準備排審,卻因為建築公會遊說民進黨立委,要他先辦公聽會「拖延時間」,後來又因為疫情延期,到最後都沒排審。

「排公聽會就是緩兵之計。」小佳解釋,兩黨召委基於尊重,對於對方關注議題都會交由對方排審,不會在該會期觸碰該議題,「結果就是藉由公聽會,一週拖一週,永遠都可以把事情拖拖拖過去。」

優先法案凸顯政黨價值  學者:民進黨重社會正義、國民黨重兩岸關係

除此之外,是否被列為行政院優先法案,也決定其最後三讀通過的機率,如第七屆到第九屆的法案中,只要被列為優先法案,三讀通過機率為 69%。

由此也可看出執政黨的路線,重要議題的優先順序。陳俊明分析,民進黨創黨價值偏向分配正義,比國民黨更強調社會正義,才會讓勞工、農民,這些社會相對非主流的群體,傾向支持民進黨,「相對比較跟弱勢站在一起,尤其在野時期非常明顯。」相較民進黨,國民黨由於長期執政,沒有明確的價值觀,主要是在兩岸關係上著墨。

小佳則認為,「國民黨一切以經濟發展為導向,講公平正義之前,應該先縮小貧富差距。」國民黨注重兩岸關係,也是為了賺「和平紅利」,兩岸關係穩定,才能讓經濟發展成長,也是臺灣在地緣政治上不得不的選擇。

不過,小佳也指出,由於國民黨比較重視經濟發展,「沒有太參與社會運動,漸漸跟社會意見脫節,我覺得這是他們失去政權的很大原因。」

優不優先是相對概念,優先法案仍會「卡關」

然而,即便被列為行政院優先法案,也不代表就能順利三讀通過。包括前述提到的《消防設備人員法》、《原住民族土地及海域法》、《集會遊行法》,其實都曾被列為優先法案。

尤美女表示,即便立法院多數黨可以強制表決,以人數優勢換取法案通過,「但付出代價高,政黨當然會衡量值不值得,是不是政黨的主要價值。」

時代力量立委邱顯智則指出,許多修法取決於執政黨改革的決心,畢竟完全執政下,沒有一個不能過的法案,只是看要不要,但民進黨越來越保守化,讓改革速度緩慢。他舉囤房稅為例,財政部遲遲沒有提出修法版本,讓法案審議延宕,「整個居住正義改革,就以非常緩慢的速度前進。」

小黨難施展  邱顯智批:兩黨惡鬥弱化立院權力

國民黨與民進黨擁有人數優勢,即便執政、在野角色轉換,仍有基本優勢,可以操作不同議事手段來讓想要的法案通過,這便是小黨望塵莫及的優勢。近四屆以來,立法院有 400 筆法案由小黨提案修法,卻連一次排審機會都沒有。

小黨提出卻未被排審的法案

邱顯智就自嘲,「我們在院會就是扮演被碾壓的角色,提一個法案,黨內 3 個人支持,被其他 100 個人反對。」他舉例,公職人員、總統副總統選舉罷免法,時力提案修改現行帶職參選規範,結果至今未被排審,「兩黨就一直帶職參選啊,當然不修。」

他表示,時代力量提的法案某種程度是挑戰現況、挑戰當局,執政黨可能想維持目前穩定狀態,覺得棘手不碰這議題;而國民黨又偏向保守派,意識形態跟時代力量顛倒,難以合作。時代力量要推進法案「就要跟著他們的節奏」。趁著國民兩黨排審該議題時,順勢提出時代力量的版本,就有機會修正相關條文;或是透過記者會,跟民間團體合作,激起社會聲浪。

「立法院權力一直弱化。」邱顯智指出,臺灣兩黨惡鬥,常常發生「沒收比賽」的荒謬情形,國民黨不斷杯葛,民進黨就直接表決,沒有中間問責、監督、辯證的過程,「這哪像文明國家該有的態度?」

推同婚專法使民進黨慘敗?  尤美女:政黨都在看風向

在眾多法案裡如何推進取捨,各政黨有不同的考量,最終仍回到價值的選擇以及民意風向。

「同婚專法」通過,立下臺灣在同志人權的里程碑,卻也被視為隔年大選民進黨慘敗主因,民進黨總召柯建銘更曾說:「拜託尤美女放了民進黨。」

被當作箭靶的尤美女如今回憶同婚專法通過過程如此說:「它被操作成政治議題,變成政治角力,每個政黨都在看風向,選對自己有利的。」

她回憶,2017 年畢安生自殺事情,引起修法聲浪,在同志大遊行時升溫,當時各政黨同天都提出民法親屬編修法,支持同性婚姻結婚權利,「大家都嗅到這是時代潮流,所有政黨都在爭 credit。」在修正案有望通過之際,反同聲浪開始集結家長、學校勢力,情勢瞬間逆轉,各政黨都受到很大壓力,國民黨開始轉向,最後選擇縮手。

國民黨不敢公開反對,改說要舉行公聽會,「但大家都知道舉行 30 場公聽會,那根本不用玩了。」尤美女說,「連民進黨地方選區立委都承受很大壓力,希望表決時,能夠棄權不表態。」

龐大壓力襲來,緊接而來的同婚公投宣告失敗,尤美女回憶,「本來公投失敗時,同志團體很沮喪,想著看政黨風向;但我說,政黨才在看民間的風向,要通過就要我們自己帶風向,激起社會支持。」

後來的事情大家都知道了。雖然同婚公投失敗,但靠著大法官釋憲的支持,同婚專法最後三讀通過,成為亞洲第一個同性婚姻合法化的國家。

「最終都是價值的選擇。」陳俊明如此總結,社會是段光譜,執政黨不會站在兩側極端,而是遊走在灰色地帶,爭取最多人的支持。

但到重要關頭時,社會也都在關注,你能不能捍衛、不背棄你立黨最重要的價值?這些法案就是最好的見證。

閱讀測驗

立法院法案通不通過,可能有哪些因素影響?

  • 監製:簡信昌
  • 製作人:李又如、王薏晴
  • 記者:劉怡馨、李又如
  • 設計:曾立宇
  • 工程:熊凱文、李依軒、報導者開放實驗室
  • 攝影:鏡週刊
  • 社群:徐湘芸

2021.01.06

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